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国税地税合并敞开制度变革红利大门
 
作者:   来源:上海证券报   发布日期:2018-06-22   点击次数:
  延续了24年的国税地税收征管体制画上句号。在全国统一的税收标尺下,企业能同等地履行税缴业务与均等地享受税收减免政策,直接降低缴税成本,彰显执法逻辑严肃性,税法权威性与公平性得到了有效维护与充分体现。
 
  全国 36个省(自治区、直辖市)级及计划单列市国税局、地税局日前合并且统一挂牌。国税地税征管体制改革迈出阶段性关键一步。按计划,7月底之前市、县级税务局将逐级分步完成集中办公、新机构挂牌,延续了24年的国税地税收征管体制至此画上了句号。
 
  除了上世纪80年代初期的“利改税”之外,1994年实行的“分税制”也算得上是我国税收征管历史上一次力度空前的改革。“分税制”之前,省和省以下只有一个税务局,负责征收当地所有税收和非税收入,汇总之后由中央从总量中抽成,这种制度设计的弊端在于,不少地方将税收收入转为非税收入或采用减免企业税收的方法截留税收,致使中央财政占整体财政收入的比重持续下降,中央政府对国民经济的宏观调控能力大为削弱。实行“分税制”后,国税和地税机构分设作为配套措施正式推行,国税局负责征收中央税、中央与地方共享税,地税局主要负责征收地方税,而在地方税种中,营业税是最大税种。
 
  自此,中央财政收入得到了大幅持续上升,但2016年实行的“营改增”实际预示着“分税制”进入了尾声。“营改增”之后,不仅占地方税收收入33%的营业税不复存在,而且因为增值税是共享税,税收征管职能自然就转移到了国税局,但国税系统以一半的人员征收了全国近75%的税收收入,征管压力巨大,而营业税消失后地方主体税种缺失,地税部门征管任务大幅减少,且因地方税务局仅在业务上归属国家税务总局指导,人事却由同级政府决定,国税局很难从横向上调配人员,即便是国税将部分征税职能委托给了地税,但随后又出现了职责交叉及重复征税现象。显然,如果继续沿用国税地税分设体制,不仅将加大两者之间的协调成本,降低税务部门征管效率,更容易给纳税人造成不必要的麻烦与负担。
 
  有人说,24年后国税地税再度走到一起,印证了“分久必合,合久必分”的那句老话,但笔者觉得不能作出如此机械化的理解,毕竟不同的改革阶段有着不同目标设定,而每个阶段的机构调整都须对准相应的改革目标,比如“分税制”所对应的就是当时刚建立的“社会主义市场经济体制”框架,既要调动地方积极性,又要强化中央宏观调控力;而新一轮财税体制改革所对应的则是要建立“国家治理体系和治理能力现代化”的制度基础,其重点是“适度加强中央事权和直接支出比重”,要是没有统一的税收制度体系及统一的征税运行机制保驾护航,推进国家治理改革的目标可能就是纸上谈兵。
 
  事实上,顺应了“互联网+税务”的时代要求,通过连续三期“金税工程”的推动,国税与地税之间已联网运行,并在全国推行,两局合并的技术条件早已成熟。而在实质性的合并之后,不仅机构将得到整合,而且人员也将重组甚至精简。虽然撤并裁减人员是一件非常艰难与棘手的事情,但至少可以保证国税地税合并之后精简下来的人员能够充实到税务服务、税务监管以及稽查领域,从而加强税收征管的强度与效率。另外,国税地税合并后还有办公场所、设备等存量资源可以利用与开发,如果将资源的变现用于加强内部硬件与软件的改造与升级,也可节约公共财政的增量开支,实际上也减轻了纳税人的负担。
 
  当然,对纳税人而言,国税地税合并使缴税成本直接降低才是最能体验到的真实感受。在“分税制”下,许多税种比如资源税国税地税都征缴,如果是央企,既要在国税局缴纳资源税,而根据属地管辖原则,还要在地税局缴纳资源税;同样,企业成立的时间不同,如果某一企业兼并收购了几个公司,就必须在国税和地税分别缴纳企业所得税。这种企业为缴税而“两头跑”的现象,别的不说,仅办税的跑路费就要凭空增加一倍。国税和地税合并后,纳税人面对的只有一个机构,而且缴税业务可“一厅通办”或者“一网通办”,制度交易成本大大降低。以全国六七千万户企业计,若每户一年跑国税地税路途重复10次,一次100元,仅这一项,国税地税合并就可为纳税人节省600亿元,可谓实实在在的红利。
 
  再进一步分析,国税地税合并所产生的制度变革意义远不止此,还更深刻地体现在彰显执法逻辑严肃性的层面。基于本地GDP增长的需要,不少地方在招商引资的过程中往往承诺一些税收优惠,这种差异化的税收政策不仅导致地税系统征收效率过低和国家税收流失,而且引发了企业税负不平等及法定税率与实际税率的脱节等问题。
 
  以上因地税局的存在而导致当地政府获得较大程度的自由裁量权进而产生的税收乱象,都将因国税地税的合并戛然而止。在全国统一的税收标尺下,企业能同等地履行税缴业务与均等地享受税收减免政策,税法权威性与公平性得到了有效维护与充分体现。当然,可能有企业因税收优惠取消而感受到实际税负的增加,但从总体上而言,税收征管成本大幅降低,势必为将来降低间接税留出了空间,最终利于进一步降低企业税收负担。对地方政府来说,失去了可以使用的税收优惠权杖,或许会用财政补贴的方式取而代之,但相比隐性的税收优惠,违规的财政补贴更容易被监管,这也会倒逼地方政府将注意力转到致力于改善营商环境和服务层面上来。(张 锐 作者系中国市场学会理事、经济学教授)
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