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“章丘经验”——基层依法治理的伟大创举
 ——改革开放40年山东大事回放之四
作者:党史宣   来源:   发布日期:2018-12-10   点击次数:
  在历史的长河中,章丘留下了许多闻名遐迩的隽丽风情和物产:龙山文化、百脉秀水、清照之词,勾勒出章丘千年的文明史;“章丘大葱”“瑞蚨祥”以及今年成为“网红”的“章丘铁锅”,描摹出章丘千年的物产史。在改革开放40年的历程中,基层依法治理的“章丘经验”也同样闻名全国。
   
普法后形成的“小本本”
 
  粉碎“四人帮”后,人们对民主和法治的渴望前所未有的强烈。1985年初,党中央明确提出争取用5年左右的时间,在公民中普及法律常识。11月5日,中共中央、国务院批转了中央宣传部、司法部《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》。11月22日,第六届全国人大常委会第十三次会议表决通过了《关于在公民中基本普及法律常识的决议》。《决议》指出,从1986年起,争取用5年左右的时间,在一切有接受教育能力的公民中,有计划、有步骤地普遍进行一次普及法律常识的教育。由此,普法创举拉开了序幕,1986年也就成为中国迈向法治道路的一个特殊年份。
 
  根据普法工作的要求,章丘成立了由县委副书记、县人大常委会副主任、县政府副县长为正副组长,14个部门负责人参加的普法领导小组,设立了办公室,制定了《章丘县普及法律常识五年规划》。1985年10月31日和1986年3月15日,章丘先后两次召开全县普法宣传教育大会,对普法工作进行动员部署。为保证普法宣传教育效果,1986年,章丘先后在3个单位进行了试点,试点取得成功后又设立了4个普法联系点,到1987年春,全县共抓了40多个典型,全县的普法工作进展较快,各种形式的普法活动很快蓬勃开展起来。普法这一新事物,从此走进了章丘的千家万户。  
 
  法治的种子很快在章丘生根发芽。从1989年起,章丘采取综合治理措施,摸索出一套“村级工作规范化管理”的经验,即依法建制、以制治村、民主管理。其具体做法是:县里从国家颁布的政策、法律、法规和党的建设共20多个文件中,抽出与农村和农民有关系的条文,经过反复讨论,形成了指导全县农村工作的“小本本”——《章丘县关于强化村级管理的意见》。
 
  按照“小本本”的规定,章丘抽调1300多名县乡干部分赴各村,帮助党支部、村委会起草村里的具体管理办法,经群众讨论修改后形成村里的规范化管理规定,并印成小册子分发到各家各户遵照执行。章丘经过摸索实践,一个融村级组织管理、经济管理和社会秩序管理为一体的《章丘县村级“三位一体”规范化管理的试行规定》形成了。1990年7月,章丘将《规定》印发全县贯彻实施。各村以《规定》为指导,制定了本村的管理制度。1991年3月21日,章丘以章发【1991】13号文件,补充和强化了村民自治、民主管理等方面的条款,形成了共3章、14项、107条的《章丘县村组工作规范化管理的试行规定》,这一规定成为村级规范化管理的指导性文件。截至1991年,全县共有851个村实施了村级规范化管理。
 
  “小本本”的推行,增强了章丘干部和群众的法治观念,使他们成为自觉维护法律尊严、保障法律实施的主人。明水镇马安村马汝汉是章丘第一个坐上“皇冠”车的村党支部书记。他当村党支部书记的6年间,把一个后进村变成了产值过千万、利润过百万的富裕村。村里人都承认他是治穷致富的头号功臣,但他办事独断专行,凡事一人说了算,全村26名党员中有17名联名写信告他,而他依然我行我素。1988年改选党支部时,县里征求马安村党员的意见,党员不愿选马汝汉但又提不出合适人选。马汝汉意识到自己的行为不妥后就挨家挨户征求意见、听取批评,并在支部大会上作了检讨。从此,他作风民主、办事公开,取得了村民的谅解。1990年党支部改选时,他以全票再次当选为村党支部书记。
 
小山村里诞生的“小宪法”
 
  1991年6月7日是一个特殊的日子。这一天,章丘埠西镇埠西村举行了第三届三次村民代表会议,79名代表举手表决通过了《埠西村村民自治章程》。这部章程是我国第一部村民自治章程,标志着我国农村村民自治开始步入一个较为自觉的阶段。 
 
  《埠西村村民自治章程》共5章17节102条,几乎包括了农村基层社会生活的所有方面,被称为“小宪法”。章程规定:“村民委员会成员是全体村民的公仆,必须树立全心全意为村民服务的思想。”章程对埠西村党总支建设、群团组织、村民委员会的构建、分工、考核、村民会议、村民代表会议的召开、民主决策及村民的道德建设等,皆作了详尽的规定。
 
  在埠西村的带动下,章丘许多村庄逐步订立了适合本村实际的村民自治章程。全县908个村陆续出台《村民自治章程》,群众称之为村级“小宪法”。“小宪法”有的70多条,有的100多条不等,在内容上比县级制定的规定还具体明确。按照民主程序制定的村级“小宪法”,成为对村干部、群众具有普遍约束力的行为准则和判定是非的标准,从而把村级各项事务纳入了依法管理的轨道。
 
  《村民自治章程》的实施,为全省村民依法民主自治闯出了新路子,找到了新形势下农村基层领导方式与经营形式、民主与法治、教育与管理有机结合的好方法,使村级工作实现了从行政管理型向民主自治型的转变,村民遵纪守法观念增强,道德水平提高,干群关系融洽,促进了人心安定和社会稳定;理顺了经济关系,推动了农村各项事业顺利发展。“章丘经验”得到了山东省委、省政府领导的高度重视和中央有关部委的充分肯定。
 
  全省在试点经验的带动下,村民自治示范活动由点到面迅速开展起来。仅1年多时间,全省确立村民自治示范县(市、区)10个(其中全国示范县1个、省示范县5个)、示范乡镇390个、示范村1.2万多个,形成了点面结合的良好局面。
  
走向全国的“新经验”
 
  章丘的做法得到时任山东省委书记姜春云的高度重视。1992年1月7日,姜春云专程到章丘考察了村级规范化管理经验。这个经验被时任山东省委副书记高昌礼概括为三句话,即“依法建制、以制治村、民主管理”。同月,山东省委总结推广了章丘的经验,要求全省各地把党的建设与基层民主政治建设结合起来,做到基层组织和村民自治活动规范化、制度化。
 
  章丘依法治村的经验引起了国家有关部门的重视。1992年8月26日,中共中央组织部、中共中央政策研究室、国家民政部、国家司法部在章丘联合召开了全国依法治村、民主管理经验交流会,来自全国30个省(市、区)有关方面的代表280多人参加了会议。会议重点推广了章丘依法治村、民主管理的经验。章丘县、乡、村代表在会上先后介绍了依法治村、民主管理的做法。高昌礼从五个方面向大会介绍了章丘及全省依法治村、加强基层民主政治建设的工作情况。时任司法部部长蔡诚在会上作了《学习章丘依法治村经验、加快农村改革和建设,促进九亿农民奔小康》的讲话。他说,章丘的经验比较集中地反映了基层依法治理工作的特点,他们实行“依法建制、以制治村、民主管理”的做法,深化和发展了基层的依法治理工作,使这项工作走向了更加成熟的阶段。他要求学习和推广此经验,认真抓好试点,大胆地试、大胆地闯,使章丘的经验在全国开花结果。  
 
  会上,来自全国各地的代表认为在制定法则的过程中,必须坚持民主程序,充分相信群众、依靠群众、走群众路线;依法治村,贵在落实,必须建立健全监督制约机制。
 
  8月29日,全国依法治村民主管理经验交流会结束。时任中组部副部长武连元在会议结束时作了总结讲话。他在讲话中阐述了“章丘经验”在全国的普遍指导意义,并提出在推广“章丘经验”中,要正确处理好三个关系:一是处理好经济建设与依法治村、民主管理的关系;二是处理好经济建设与村级组织建设的关系;三是正确认识和处理党的领导与民主政治建设的关系。 
    
  “章丘经验”体现了广泛的群众性、内容的合法性、普遍的约束性和直接的民主性。它在农村基层实现了民主法制教育和法治建设的有机结合,找到了依法治理这一宏大工程的奠基点和突破口,开辟了一条改善和加强新时期党对农村工作领导的新途径。依法治村民主管理经验交流会后, 全国形成了学“章丘经验”的热潮。
 
  此后,章丘在依法治村的基础上又实施了“三个延伸”,即向下延伸抓家庭,向上延伸抓乡镇和行政执法机关,向外延伸抓行业;坚持以基层依法治理为基础,以行业依法治理为支柱,以民主决策为龙头,以法律监督为保障,进而创造出了“全员学法、全面建制、全方位依法治理、全过程公开、全社会监督、上下衔接、左右联动”的依法治县配套经验。
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